O que a Constituição de 1988 permite, e o que proíbe, em matéria de reorganização territorial

Ponto de partida

O debate sobre autonomia estadual e reorganização territorial costuma misturar três coisas diferentes: o que a Constituição já permite hoje, o que exigiria mudança na Constituição e o que ela não admite nem por emenda. Este estudo separa essas três camadas, citando o texto legal sempre que possível.

1. O que já é permitido: criar, fundir e dividir estados

A Constituição prevê expressamente que o mapa interno da federação pode mudar. O art. 18, § 3º, estabelece:

Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar.

O procedimento tem, portanto, duas etapas obrigatórias: plebiscito e lei complementar aprovada pelo Congresso. O art. 48, VI, acrescenta que o Congresso deve ouvir as assembleias legislativas envolvidas. A Lei nº 9.709/1998 regulamenta o plebiscito, e seu art. 7º define que a “população diretamente interessada” inclui tanto a da área que pretende se desmembrar quanto a da área remanescente.

O Supremo Tribunal Federal confirmou essa leitura na ADI 2.650, julgada em 2011. A Assembleia Legislativa de Goiás pedia que apenas os moradores da área a ser desmembrada votassem; o pedido foi julgado improcedente.

Precedentes concretos. O recorte de estudo da Nova Federação inclui um estado que nasceu exatamente por esse caminho: Mato Grosso do Sul foi criado pela Lei Complementar nº 31/1977, por desmembramento de Mato Grosso, e instalado em 1º de janeiro de 1979, ainda sob a ordem constitucional anterior. Já o Tocantins foi criado pela própria Constituição de 1988 (art. 13 do ADCT). Em sentido contrário, o plebiscito de 2011 no Pará rejeitou a criação dos estados de Carajás e Tapajós, com cerca de dois terços dos votos contrários em ambos os casos.

2. O que dependeria de emenda: mais autonomia dentro da federação

A distribuição de competências entre União, estados e municípios (arts. 21 a 32), assim como a partilha de tributos (arts. 145 a 162), pode ser alterada por emenda constitucional, desde que respeitados os limites do art. 60. Na prática, propostas de maior autonomia estadual — mais competência legislativa, maior retenção de receitas, regras próprias em áreas hoje reservadas à União — situam-se nesse campo. Exigem aprovação em dois turnos, nas duas casas do Congresso, por três quintos dos votos (art. 60, § 2º).

Essa é a via mais estudada no direito comparado sob o nome de federalismo assimétrico ou descentralização, e será objeto de estudo específico.

3. O que a Constituição não admite: secessão

O art. 1º define a República como “formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal”. O art. 60, § 4º, I, impede que seja sequer deliberada proposta de emenda “tendente a abolir a forma federativa de Estado” — é uma das chamadas cláusulas pétreas. O art. 34, I, autoriza a intervenção federal para “manter a integridade nacional”.

Há consenso na doutrina constitucional brasileira de que esses dispositivos, lidos em conjunto, impedem a secessão de um estado dentro da ordem constitucional vigente, inclusive por emenda. Uma separação só seria juridicamente concebível por meio de uma ruptura constitucional ou de uma nova Constituinte, hipóteses que não têm previsão de procedimento no texto atual. Esse é um dado jurídico que qualquer estudo honesto sobre o tema precisa registrar.

4. Debater e estudar é crime?

Não. A Lei nº 14.197/2021 revogou a antiga Lei de Segurança Nacional e acrescentou ao Código Penal o art. 359-J, “atentado à integridade nacional”, que pune quem “praticar violência ou grave ameaça com a finalidade de desmembrar parte do território nacional para constituir país independente”. O núcleo do tipo penal é a violência ou grave ameaça.

A mesma lei incluiu o art. 359-T, segundo o qual não constitui crime previsto naquele título “a manifestação crítica aos poderes constitucionais nem a atividade jornalística ou a reivindicação de direitos e garantias constitucionais” por meio de manifestações políticas. A liberdade de expressão e de associação para fins lícitos é garantida pelo art. 5º, IV, IX e XVII.

Estudar, publicar dados, debater hipóteses e defender mudanças constitucionais por meios pacíficos e democráticos é, portanto, atividade protegida. Partidos políticos, porém, estão sujeitos a uma restrição adicional: o art. 17 exige que resguardem a soberania nacional, o que limita programas partidários explicitamente separatistas.

Síntese

Questões em aberto para a revisão

• Como a doutrina trata a hipótese de uma nova Assembleia Constituinte e sua relação com as cláusulas pétreas?
• Que limites o art. 17 impõe, concretamente, a associações civis que não são partidos?
• Quais propostas de emenda sobre autonomia estadual tramitaram no Congresso desde 1988, e com que resultado?

Pesquisadoras e pesquisadores de direito constitucional interessados em revisar este texto podem escrever pela página de contato.