Separação negociada em perspectiva comparada: Quebec, Escócia, Catalunha e Tchecoslováquia

Por que comparar

Nenhuma constituição democrática contemporânea relevante oferece um roteiro detalhado para a separação de uma de suas partes. Ainda assim, várias democracias enfrentaram demandas desse tipo nas últimas décadas e precisaram responder a perguntas práticas: quem tem legitimidade para decidir, qual maioria é suficiente, quem formula a pergunta e o que acontece depois do voto.

Este estudo descreve como quatro casos responderam a essas perguntas. Não há aqui juízo sobre qual resposta foi melhor.

Canadá: o dever de negociar

Quebec realizou dois referendos sobre soberania. Em 1980, o “não” venceu com 59,6% dos votos. Em 1995, a margem foi mínima: 50,6% contra 49,4%.

Após 1995, o governo federal consultou a Suprema Corte. No Reference re Secession of Quebec (1998), a Corte concluiu que nem a Constituição canadense nem o direito internacional dão a Quebec direito de se separar unilateralmente. Acrescentou, porém, que uma maioria clara, respondendo a uma pergunta clara, imporia a todas as partes da federação o dever constitucional de negociar de boa-fé.

O Parlamento federal respondeu com o Clarity Act (2000), que atribui à Câmara dos Comuns a tarefa de avaliar se a pergunta e a maioria de um eventual referendo são suficientemente claras.

O que o caso ensina sobre procedimento: a separação foi tratada como questão constitucional a ser negociada, e não como ato unilateral nem como tema proibido.

Reino Unido: o referendo acordado

Em 2012, os governos do Reino Unido e da Escócia assinaram o Acordo de Edimburgo, que transferiu temporariamente ao Parlamento escocês o poder de convocar um referendo de independência, com pergunta e regras acertadas entre as partes. Na votação de 18 de setembro de 2014, com comparecimento de 84,6%, o “não” venceu com 55,3%.

Em 2022, a Suprema Corte do Reino Unido decidiu que o Parlamento escocês não pode, por conta própria, legislar sobre um novo referendo, por se tratar de matéria reservada ao Parlamento britânico.

O que o caso ensina sobre procedimento: um referendo com efeitos reconhecidos dependeu de acordo prévio entre o governo central e o governo regional.

Espanha: o conflito constitucional

A Constituição espanhola de 1978 se fundamenta, em seu art. 2º, na “indissolúvel unidade da Nação espanhola”. Em setembro de 2017, o Parlamento da Catalunha aprovou a Lei 19/2017, convocando um referendo de autodeterminação. O Tribunal Constitucional suspendeu a lei e, na Sentença 114/2017, declarou-a inconstitucional e nula.

A votação ocorreu em 1º de outubro de 2017 sem reconhecimento oficial e sem apuração independente. Seguiu-se uma declaração de independência pelo Parlamento catalão, a aplicação do art. 155 da Constituição pelo governo central, com a suspensão temporária da autonomia catalã, e processos judiciais contra dirigentes do movimento.

O que o caso ensina sobre procedimento: sem acordo entre as partes e sem via constitucional, a demanda produziu conflito institucional prolongado, e não uma decisão reconhecida.

Tchecoslováquia: separação sem referendo

A Tchecoslováquia foi dissolvida em 1º de janeiro de 1993 pela Lei Constitucional nº 542/1992, aprovada pela Assembleia Federal. A separação foi negociada entre os governos das duas repúblicas, sem referendo popular.

O que o caso ensina sobre procedimento: uma separação pacífica e rápida foi possível por acordo entre elites políticas, mas sem consulta direta à população, ausência frequentemente apontada pela literatura como déficit democrático do processo.

E o direito internacional?

Em 2010, a Corte Internacional de Justiça concluiu, em parecer consultivo sobre o Kosovo, que a declaração de independência daquele território não violou o direito internacional geral. O parecer foi deliberadamente estreito: não afirmou a existência de um direito à separação, apenas a ausência de proibição específica para aquela declaração. O princípio da integridade territorial dos Estados continua sendo um dos pilares da ordem internacional.

Quadro comparativo

Relação com o caso brasileiro

A Constituição brasileira se aproxima da espanhola ao declarar a união indissolúvel e ao proteger a forma federativa como cláusula pétrea (veja o estudo O que a Constituição de 1988 permite). Não existe no Brasil precedente judicial equivalente ao canadense sobre um eventual dever de negociar.

Por outro lado, o Brasil tem experiência própria e recente com plebiscitos territoriais, para criação de estados, com regras definidas em lei e pelo STF. Esse é um campo de comparação mais imediato, que será explorado em estudo futuro.

Próximos passos

• Ampliar a amostra com Montenegro, Sudão do Sul e Nova Caledônia.
• Comparar modelos de federalismo assimétrico (Espanha, Canadá, Bélgica) como alternativa à separação.
• Levantar a literatura acadêmica brasileira sobre federalismo fiscal e autonomia estadual.